Az Alkotmánybíróságról szóló rész "így aligha elfogadható" - Jakab András jogász az alkotmánytervről

Bár több javaslatát is megfogadták a kormánypártok, mégis vegyes érzelmekkel olvasta az elkészült alkotmánytervezetet Jakab András, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem docense. A jogász az [origo]-nak adott interjúban azt mondta, a közpénzügyi fejezetet tartja a legjobbnak, azt azonban fölöslegesnek és károsnak gondolja, hogy a kormánypárti tervezet megtartaná az Alkotmánybíróság jogkörének tavaly novemberben elfogadott korlátozását. Szerinte ez abszurd helyzetekhez is vezethet.

- Már javában zajlott az alkotmányozás, amikor januárban nyilvánosságra hozott egy saját alkotmánytervezetet. Milyen megfontolások vezették ennek az elkészítésében?

- Úgy láttam, hogy az alkotmány kodifikációs kidolgozásához meglehetősen szűk az idő, valamit le kell tenni az asztalra. Ez volt az egyik ok, a másik pedig az, hogy bizonyos kérdések nyitva voltak még, vagy rossz irányba látszottak eldőlni, és azt reméltem, hogy talán tudom ezzel befolyásolni a folyamatot. Aztán az alkotmányozásban részt vevő egyik-másik politikussal folytattam háttérbeszélgetéseket, próbáltam őket meggyőzni bizonyos kérdésekben. Ez néha sikerült, néha sajnos nem. Bizonyos dolgok megjelennek az én tervezetemből a kormánypártokéban is, bizonyos dolgok nagyon mások.

- Mi az, amit befogadtak az ön javaslataiból?

- Például a svájci mintát követő felelősségi klauzula szerepel a szövegben. Az Alapvetés című részben az N cikk: "Képességeinek megfelelően mindenki felelős önmagáért, és lehetőségei szerint köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni." Ez a svájci alkotmány bevezető rendelkezései közt szerepel. Nyilván tükröz egy bizonyos emberképet, aki nem akar mindig az államra támaszkodni.

Vannak még jogtechnikai megoldások, amelyekről nehéz megmondani, hogy pont az én tervezetemből származnak-e, de én is azt mondtam, hogy például a köztársasági elnök esetleges hivataltól megfosztása esetén ne háruljon minden feladat az Alkotmánybíróságra. Hasonlóan egyetértek azzal, hogy a kormányprogramról nem szavaz az országgyűlés. A jelenlegi rendszerben ezzel a dokumentummal szemben ugyanis lényegében semmilyen követelmény nincs, lehet egy kétlapos papírfecni, de lehet egy ötszáz oldalas kidolgozott, részletes közgazdasági elemzés is; egy dolog közös bennük: a szavazás után ki is lehet dobni őket a szemétbe, jogkövetkezményük nincs. A szavazás erről fölösleges rítus, amelyet kár lenne megtartani, más országokban sem nagyon van ilyen.

- A tervezet szerint az állam hivatalos neve Magyar Köztársaság helyett egyszerűen Magyarország lenne. Van ennek bármi jelentősége a szimbolikus politizáláson kívül?

- Nincs, az államforma köztársaság marad. Ez politikai döntés, hogy most melyiket hangsúlyozza, alkotmányjogilag nincs jelentősége.

- Összességében hogyan látja, milyen szellemiséget tükröz a tervezet?

- Mindig nehéz összességében értékelést adni, jobb, ha végigmegyünk a különböző kérdéseken. Fel szokott merülni a magyar politikai életben például a magzatvédelem kérdése. Ebből a szempontból a tervezet lényegében azt csinálja, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatot beírja az alkotmány szövegébe. Tehát itt érdemi változás nincsen, azt, hogy a magzatot védeni kell, az AB is mondta. Ebben nincs változás, tehát szó sincs abortusztilalomról. Külön odaírták azt is, hogy a házasság csak férfi és nő közt lehetséges. Megkérdőjelezhető, hogy ez mennyire szerencsés, mert beemeli az egész alkotmányt egy kultúrharcos diskurzusba.

- Demokratikus rendszerekben az úgynevezett fékek és ellensúlyok kérdése talán a legfontosabb. A jelenlegi alkotmányos berendezkedésünkhöz képest gyengülnek vagy erősödnek ezek?

- A legfontosabb ellensúly az Alkotmánybíróság lenne. A tavaly novemberi hatáskörszűkítéskor sokan remélték, hogy ez csak pánikreakció volt, és majd visszaáll, de a tervezet szerint ez sajnos nem történik meg. Ez csalódást keltő, és így aligha elfogadható. Egy fokkal jobb ugyan a helyzet, mert az történt, hogy az előzetes normakontroll esetében nincs meg a pénzügyi, költségvetési korlátozás, csakhogy előzetes normakontrollt lényegében csak a kormánytöbbséghez kötődő erők tudnak kezdeményezni: az országgyűlés többsége, az előterjesztő - aki nyilván kormánypárti, különben nem fogadná el az országgyűlés a javaslatát - vagy a kormány, illetve a köztársasági elnök, aki nagyon gyakran - nem csak most - a kormánytöbbséghez tartozik. Ez érdemi változást nem jelent, csak szépségtapasz.

- A gyakorlatban milyen problémákat okozhat, ha ez a korlátozás fennmarad?

- Például ha születik egy olyan törvény, amely minden bankszámlát, a termőföldeket vagy az összes balatoni nyaralót államosítja, akkor az alkotmányellenes lenne, csak nem tudunk alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz fordulni. Mindenki látja ugyan, hogy az, csak nem lehet érvényesíteni. Vagy ha a törvényhozó azt mondja egyszerű többséggel, hogy ezentúl nincs öröklés, mindenkinek a teljes vagyona az államra száll. Ez természetesen alkotmányellenes, hiszen az alkotmány védi a tulajdont és az öröklést, de az intézményi garanciát kikapcsolja, hiszen ez is adójellegű törvény, így hiába alkotmányellenes, nem lehet majd panasszal élni. Vicces dolog, de az Alkotmánybíróság jogkörének szűkítése akár azt is jelentheti, hogy bármelyik költségvetési törvény végére, mondjuk, egy baloldali kormány odatehet néhány paragrafust, hogy az azonos neműek is házasodhatnak, és ezt a mostani kifejezett tiltás ellenére sem lehet majd az AB elé vinni.

- Az előzetes normakontroll komoly változás a szövegben. Jól értem, ezzel a kormánytöbbség előre bebizonyíthatja, hogy márpedig alkotmányos az a törvény, amelyet esetleg az ellenzék bírál? Papírt kaphat róla, hogy alkotmányos a törvénye?

- Egyrészt ez mindig kockázatos, mert ha nem azt mondja az AB, amit gondolna a kormánytöbbség, az bizony kínos lehet. Másrészről pedig a jelenlegi szöveg alapján nem zárná ki egymást az előzetes és utólagos normakontroll. Attól, hogy az AB azt mondja az előzetes eljárásban, hogy nem lát problémát, attól függetlenül az utólagos, konkrét normakontroll esetén valami felmerül, még megállapíthatja az alkotmányellenességet. Lehet, hogy első menetben a mindenkori kormány azt mondja, hogy igazunk volt, de aztán később kiderül, hogy mégsem. Azokban az országokban, ahol működik előzetes normakontroll, így például Franciaországban vagy Portugáliában, ez nem zárja ki az utólagost.

- Nem mondana ekkor ellent önmagának az Alkotmánybíróság?

- Nem, mert teljesen más jellegű a vizsgálat. Az előzetes vizsgálat csupán a normát nézi. Azt mondja: itt a törvényszöveg és az alkotmány, nem látunk ellentmondást. Aztán az már egy másik dolog, hogy kialakul bizonyos joggyakorlat, amely értelmezi a törvényt, és lehet, hogy ez már nem alkotmányos.

- Az utólagos alkotmányossági vizsgálatra van egy furcsa megfogalmazás a tervezetben: az AB "egyedi ügyben alkalmazott jogszabály" alkotmányosságát vizsgálja. Ha jól értelmezem, ez azt jelenti, hogy csak konkrét ügyekben járhat el.

- Ez német mintát követ, hogy ki fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ebben nem látok különösebb problémát. Ha bárkit érint egy jogszabály, akkor az illető az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Ha meg nem érinti, akkor ne forduljon. Az egyedi ügy azt jelenti, hogy van egy konkrét ember, egy konkrét érintett fél.

- Ez zárja ki az úgynevezett actio popularist, vagyis azt, hogy valaki reggel felkel, és eszébe jut, hogy van itt egy törvény, amely talán alkotmányellenes?

- Igen, az alkotmányjogi panaszhoz kell egy egyedi ügy. Az actio popularis meg azt jelenti, hogy nincs ilyen követelmény, hanem valaki azt mondja: nekem ez nem tetszik, és beadunk egy panaszt. Például ez az, amiért az Alkotmánybíróságnak olyan nagy az ügyterhe, ezért vannak sokéves elmaradásban.

- Mitől tartanak a kormánypártok, hogy megtartották az alkotmánybírósági korlátozást?

- Szerintem attól, hogy valamilyen durva költségvetési kihatású döntést hoz az Alkotmánybíróság, például a magánnyugdíjról. Ezt azonban átmeneti rendelkezéssel meg lehetne oldani, hogy az új hatáskör csak az új jogszabályokra vonatkozzon. Ilyesfajta hatáskörszűkítés sehol a világon nincs, pedig máshol is vannak költségvetési problémák. Lengyelországban például az a megoldás, hogy ha költségvetési kihatása lenne egy megsemmisítésnek, akkor a kormány bead egy ajánló jellegű szakvéleményt, hogy ne azonnal, hanem a kormánynak pénzügyi szempontból felkészülési időt hagyva semmisítse meg az Alkotmánybíróság a törvényt.

Ráadásul szerepel a szövegben az M cikk, amely szerint "Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elve szerint működik" és "az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek feladatuk ellátása során e célokat kötelesek tiszteletben tartani." A lengyel megoldással kombinálva ez a legerősebb költségvetés-védelem lenne az AB-val szemben, amelyet én bármilyen alkotmányjogban ismerek. A novemberi hatáskörszűkítés megtartása tehát fölösleges és káros.

- Mi a helyzet más, a végrehajtó hatalmat korlátozó intézményekkel?

- Problémás lehet, hogy az adatvédelmi biztost visszaminősítik adatvédelmi hatóssággá. Ez azért lehet gond, mert az adatvédelmi biztos - a nevével ellentétben - egyik legfontosabb tevékenysége a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosítása, ezzel kapcsolatban vannak komoly hatáskörei. A közérdekű adatok nyilvánossága igen fontos a korrupció elleni küzdelemben. Most az történik, hogy az országgyűlés által választott független szervből egy formálisan továbbra is független, de a kormányfő által kinevezett szerv lesz, ami egyértelmű visszaminősítés. A közérdekű adatok nyilvánosságát elsősorban épp a végrehajtó hatalommal szemben kellene biztosítani, azonban az új rendszerben a jelek szerint egy független, ámde kinevezése folytán mégis paradox módon a kormánynak alárendelt szerv fog erre felügyelni.

- Pedig az alkotmányszövegben komoly deklaráció van a közpénzek és az állami vagyon kezelésének nyilvánosságáról.

- Meg kell mondani, hogy a legjobb rész a közpénzügyi fejezet. Lehet, hogy csiszolni kell még kodifikációs szempontból, de egészében jól sikerült. Erre lehet leginkább azt mondani, hogy ez új, jó dolog, ügyes dolgok vannak kitalálva benne. Az eladósodás elleni szabály lengyel mintára készült, a Költségvetési Tanácsnak pedig vétójoga van, ami nagyon fontos. Ráadásul ha az országgyűlés bizonyos ideig nem tudja elfogadni a költségvetést, mert mondjuk a Költségvetési Tanács állandóan megvétózza, akkor a köztársasági elnök feloszlathatja az országgyűlést. Ezek mind nagyon fontos dolgok.

- És mi az, ami ön szerint kifejezetten rossz gyakorlat a jelenlegi alaptörvényben, mégis benne maradt a tervezetben?

- Megmarad például a köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga, ami egy félreértés, szocialista maradvány. A Népköztársaság Elnöki Tanácsa volt a szocializmus idején a kollektív államfői testület, amely lényegében az országgyűlés bizottságaként működött, így értelemszerűen volt törvénykezdeményezési joga. Egy parlamentáris rendszerben a köztársasági elnöknek nincs törvénykezdeményezési joga. A király mindig a miniszterei útján nyújt be mindent. Ha az ember átgondolja: beadja az államfő a törvényjavaslatot, aztán a bizottságok faggatják mint előterjesztőt? Teljes félreértés, neki nem ez a feladata. Egy parlamentáris rendszerben a parlament azt fogja elfogadni, ami mögött van kormánytöbbség.

Megjelenik a nemzetiségek valamilyen képviselete is, de ezt a kérdést nyitva hagyja a szöveg. Én ennek nem vagyok barátja, nem tartom jó ötletnek. A nemzetiségek részére biztosítani kell a nyelv fennmaradását, a kultúra ápolását. Elsőre ugyan úgy tűnhet, milyen szép, hogy politikai szerepet is adunk az országgyűlésben, de ez csapdahelyzet: amennyiben kiegyenlített erőviszonyokkal rendelkezik a parlament, ahol csak egy-két fős többség van, ha a nemzetiségek a kormánnyal szavaznak, akkor az ellenzék lesz nemzetiségellenes, ha az ellenzékkel, akkor meg a kormány. Ha kívül maradnak, akkor meg azt mondják, hogy nem érdekli őket Magyarország sorsa. Akármit csinálnak, ez nekik kifejezetten kellemetlen lehet. Ha már feltétlenül kell, akkor valamiféle tanácskozási jog lenne az elfogadható.

- Van az Alkotmánybíróságnak egy nagyon régi határozata a kisebbségek parlamenti képviseletéről...

- Ez félreértés, hamis mítosz a közbeszédben. 1992-ben volt az Alkotmánybíróságnak egy határozata, amely azt mondta, hogy a nemzetiségek képviseletét biztosítani kell, mert van ilyen szakasz az alkotmányban. Aztán '93-ban megszületett a törvény a kisebbségi önkormányzatokról, ezzel lényegében megvalósul a nemzetiségek képviselete. Az AB gyűjti a honlapján a jogalkotói mulasztásokat, és ebben a listában nem szerepel, hogy itt bármiféle mulasztás lenne. Ez csak elterjedt a közbeszédben, hiába mondták az alkotmányjogászok, hogy nincs ilyen.

- Első ránézésre úgy tűnik, nagyon sok kérdést nyitva hagytak a kormánypártok az alkotmánytervezetben azzal a megjegyzéssel, hogy a részletekről majd kétharmados törvény rendelkezik. Jogászszemmel is így látszik?

- Ez nem probléma, eddig sem volt másként. Viszont a kétharmados törvények száma továbbra is túl magas. Az egyik probléma az volt az elmúlt húsz évben, hogy mindig az ellenzékkel kellett együttműködnie a kormánytöbbségnek, az ellenzék viszont az obstrukcióban érdekelt, ami azt jelenti: "minél rosszabb, annál jobb". Emiatt nem lehetett érdemi rendőrségi- vagy haderőreformot véghezvinni, és ez kétharmados többség hiányában a jövőben is így lesz. Az hiú remény, hogy most kitalálnak valami tökéletes törvényt, amely örökké így működik majd. Egyrészt új problémák fognak felmerülni, amelyekre új szabályok kellenek, de kétharmados többség nélkül nem lehet meghozni. Másrészt minden kodifikációnak az a természete, utólag jövünk rá, hogy valamire nem gondoltunk. Például tíz év múlva nem lehet majd érdemi haderőreformot csinálni, pedig időnként kell haderőreform. Ezt a mindenkori egyszerű parlamenti többség felelősségi körébe kellene helyezni.

Névjegy
Jakab András 1978-ban született Budapesten. Az ELTE-n filozófiát, majd Salzburgban jogot hallgatott. 2001-ben végzett jogászként a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen, majd közgazdaságtant hallgat a Nyugat-Magyarországi Egyetemen. 2003-től a heidelbergi Max-Planck-Institut kutatója, 2004-től a Nottingham Trent Egyetem, 2006-tól a Liverpooli Egyetem jogi karának oktatója. 2008-tól a spanyol miniszterelnöki hivatal kutatóintézetének tudományos munkatársa. Hat nyelven közel száz publikációja jelent meg alkotmányelméleti, EU-jogi, jogbölcseleti és összehasonlító alkotmányjogi témákban. Jakab volt a szerkesztője a 2009-ben megjelenő, Az Alkotmány kommentárja című többkötetes összefoglaló munkának.